Peraturan Menteri ≠ Intepretasi Petugas

ADIABEL LEGAL INSIGHT PERATURAN MENTERI ≠ INTERPRETASI PETUGAS Di Mana Batas Kewenangan Dinas d...

ADIABEL LEGAL INSIGHT

PERATURAN MENTERI ≠ INTERPRETASI PETUGAS

Di Mana Batas Kewenangan Dinas dalam Menentukan Persyaratan Perizinan?

Ada satu situasi yang cukup sering ditemui dalam praktik perizinan.

Pelaku usaha sudah membaca Peraturan Menteri.

Persyaratan yang disebutkan sudah dipenuhi.

Dokumen sudah disiapkan.

Permohonan kemudian masuk melalui OSS.

Namun ketika sampai pada tahap verifikasi, muncul permintaan:

“Ada dokumen tambahan yang perlu dilengkapi.”

Pelaku usaha bertanya:

“Dasar hukumnya apa?”

Jawabannya terkadang sederhana:

“Itu persyaratan dari dinas.”

Di titik inilah persoalan perizinan menjadi lebih menarik.

Karena pertanyaannya bukan lagi sekadar:

dokumen apa yang diminta?

Tetapi:

Apakah setiap dokumen yang diminta oleh pejabat pemerintahan otomatis merupakan persyaratan hukum?

Pertanyaan tersebut perlu dijawab dengan hati-hati.

Sebab dalam sistem Perizinan Berusaha Berbasis Risiko, pemerintah memang memiliki kewenangan untuk melakukan verifikasi, pengawasan, dan penilaian pemenuhan persyaratan. PP 28 Tahun 2025 sendiri mencakup persyaratan dasar, Perizinan Berusaha, PB UMKU, norma, standar, prosedur dan kriteria, sistem OSS, pengawasan, serta penyelesaian permasalahan dan hambatan.

Tetapi kewenangan untuk memverifikasi tidak serta-merta berarti kewenangan untuk menciptakan persyaratan baru.

Peraturan boleh ditafsirkan untuk diterapkan, tetapi kewenangan tidak boleh diciptakan hanya melalui tafsir.

01 — KETIKA NORMA BERTEMU PRAKTIK

Peraturan perundang-undangan bekerja dalam sebuah sistem.

Pada tingkat tertentu terdapat undang-undang.

Kemudian peraturan pemerintah.

Kemudian peraturan menteri atau regulasi sektoral.

Kemudian standar, norma, prosedur, dan kriteria.

Dan akhirnya terdapat proses administratif yang dijalankan oleh pejabat atau unit pemerintahan.

Dalam konteks PBBR, PP 28 Tahun 2025 menempatkan norma, standar, prosedur dan kriteria (NSPK) serta sistem OSS sebagai bagian dari penyelenggaraan perizinan. PP tersebut juga menggantikan PP 5 Tahun 2021 dan mulai berlaku pada 5 Juni 2025.

Karena itu, dalam praktik kita tidak hanya memiliki hubungan:

Peraturan → Pelaku Usaha

Tetapi:

Peraturan → Sistem → Pejabat Verifikator → Pelaku Usaha

Pada titik tengah inilah interpretasi administratif dapat muncul.

Dan interpretasi tidak selalu berarti kesalahan.

Justru dalam banyak kasus, interpretasi dibutuhkan agar norma yang bersifat umum dapat diterapkan terhadap kondisi konkret.

Persoalannya muncul ketika interpretasi tersebut bergeser dari:

menjelaskan bagaimana norma diterapkan

menjadi:

menambahkan kewajiban yang sebenarnya tidak memiliki dasar yang cukup.

02 — VERIFIKASI BUKAN BERARTI MEMBUAT ATURAN BARU

Ini adalah pembedaan yang sangat penting.

Pemerintah daerah atau OPD memang dapat memiliki peran dalam proses verifikasi.

Panduan OSS secara resmi menunjukkan adanya proses verifikasi pemenuhan persyaratan, verifikasi perbaikan persyaratan, persetujuan, pengembalian, penolakan, hingga penerbitan perizinan oleh pemerintah daerah.

Artinya, pejabat yang melakukan verifikasi bukan sekadar operator administrasi.

Ada fungsi pemeriksaan.

Tetapi pemeriksaan tersebut seharusnya menjawab pertanyaan:

“Apakah persyaratan yang diwajibkan oleh peraturan telah dipenuhi?”

Bukan:

“Persyaratan tambahan apa lagi yang menurut kami perlu ada?”

Perbedaannya sangat tipis secara praktik, tetapi sangat besar secara hukum.

03 — DOKUMEN TAMBAHAN BELUM TENTU PERSYARATAN TAMBAHAN

Di sinilah sering terjadi kesalahpahaman.

Misalnya suatu regulasi mensyaratkan bahwa pelaku usaha harus memenuhi standar tertentu.

Untuk membuktikan bahwa standar tersebut terpenuhi, pejabat dapat meminta dokumen yang menunjukkan pemenuhan standar tersebut.

Dokumen tersebut mungkin tidak tertulis secara literal sebagai:

“wajib melampirkan Dokumen X.”

Namun dokumen tersebut dapat menjadi alat pembuktian terhadap persyaratan yang memang sudah diwajibkan.

Ini berbeda dengan menciptakan persyaratan substantif baru.

Karena itu kita perlu membedakan:

1. Persyaratan substantif
Apa yang secara hukum wajib dipenuhi oleh pelaku usaha.

2. Dokumen pembuktian
Dokumen yang digunakan untuk membuktikan bahwa persyaratan tersebut telah dipenuhi.

3. Klarifikasi teknis
Informasi tambahan yang diperlukan agar pejabat dapat memahami kondisi konkret.

4. Persyaratan baru
Kewajiban substantif tambahan yang tidak memiliki dasar hukum yang jelas.

Empat hal tersebut tidak boleh dicampuradukkan.

04 — LALU, APAKAH DINAS BOLEH MEMINTA DOKUMEN YANG TIDAK DISEBUT SECARA EKSPILIS?

Jawabannya:

Tidak dapat dijawab hanya dengan melihat apakah nama dokumen tersebut tercantum atau tidak.

Kita harus melihat fungsi dokumen tersebut.

Misalnya regulasi mewajibkan:

“memenuhi persyaratan teknis tertentu.”

Kemudian dinas meminta gambar teknis, laporan pemeriksaan, atau dokumen pendukung tertentu untuk memverifikasi pemenuhan persyaratan tersebut.

Permintaan tersebut dapat memiliki dasar yang berbeda dengan kondisi ketika dinas mengatakan:

“Tanpa dokumen ini permohonan tidak akan diproses,”

padahal dokumen tersebut ternyata tidak memiliki hubungan yang jelas dengan persyaratan yang ditentukan dalam regulasi.

Maka pertanyaannya bukan sekadar:

“Apakah dokumen ini disebut dalam peraturan?”

Tetapi:

“Apa dasar kewajiban dokumen ini dan untuk membuktikan persyaratan yang mana?”

05 — LEGAL BASIS CHECK

Karena itu, ketika muncul permintaan dokumen tambahan, pelaku usaha sebaiknya tidak langsung berdebat.

Lebih baik melakukan Legal Basis Check.

1. Apa nama dokumen yang diminta?

2. Untuk memenuhi persyaratan apa dokumen tersebut?

3. Apa dasar hukum kewajibannya?

4. Apakah dasar tersebut berasal dari UU, PP, Permen, Perda, Perkada, atau regulasi sektoral lainnya?

5. Apakah dokumen tersebut merupakan persyaratan substantif atau hanya dokumen pembuktian?

6. Siapa yang memiliki kewenangan meminta atau memverifikasinya?

7. Apakah persyaratan tersebut tercermin dalam proses OSS?

8. Apakah ada NSPK atau standar teknis yang menjadi dasar?

9. Apakah permintaan tersebut diterapkan secara konsisten terhadap kegiatan yang sama?

Dengan cara ini, diskusi berubah dari:

“Dinas minta apa?”

menjadi:

“Apa dasar hukum permintaan tersebut?”

06 — UU ADMINISTRASI PEMERINTAHAN MENJADI RELEVAN

Di sinilah persoalan perizinan bertemu dengan hukum administrasi pemerintahan.

UU Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan—yang telah diubah antara lain melalui UU Nomor 6 Tahun 2023—menempatkan keputusan dan tindakan pemerintahan dalam kerangka peraturan perundang-undangan dan Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik (AUPB).

Pasal 8 UU tersebut memberikan prinsip yang sangat penting:

setiap Keputusan dan/atau Tindakan harus ditetapkan atau dilakukan oleh badan/pejabat pemerintahan yang berwenang, dan penggunaan wewenang harus berdasarkan peraturan perundang-undangan dan AUPB.

Ini bukan berarti setiap perbedaan interpretasi otomatis merupakan penyalahgunaan kewenangan.

Sama sekali bukan.

Namun prinsip tersebut memberikan kerangka untuk menguji tindakan administratif.

Karena pejabat pemerintahan tidak hanya dituntut untuk bertindak.

Pejabat harus bertindak:

berdasarkan kewenangan → berdasarkan hukum → berdasarkan prosedur → berdasarkan AUPB.

07 — KEWENANGAN ADALAH TITIK KUNCINYA

Dalam praktik perizinan, sering kali pertanyaan berhenti pada:

“Apa yang diminta?”

Padahal ada pertanyaan yang lebih fundamental:

“Siapa yang berwenang meminta?”

Tidak semua dinas memiliki kewenangan yang sama.

Tidak semua OPD dapat menentukan seluruh persyaratan.

Tidak semua pejabat memiliki kewenangan menerjemahkan regulasi secara bebas.

Kewenangan harus dilihat dari sumbernya.

ATRIBUTIF
→ kewenangan diberikan langsung oleh peraturan.

DELEGATIF
→ kewenangan dilimpahkan dari pejabat/badan yang memiliki kewenangan.

MANDAT
→ pelaksanaan kewenangan dilakukan atas dasar mandat sesuai ketentuan.

Karena itu, ketika muncul suatu persyaratan yang terasa “berbeda” dari regulasi pusat, kita perlu melihat:

Apakah daerah memang memiliki kewenangan untuk mengatur atau memverifikasi aspek tersebut?

08 — PEMERINTAH DAERAH MEMANG MEMILIKI KEWENANGAN

Pembahasan ini juga tidak boleh jatuh pada kesimpulan bahwa:

“Kalau ada Permen, daerah tidak boleh melakukan apa-apa.”

Itu juga tidak tepat.

UU Pemerintahan Daerah mengatur pembagian urusan pemerintahan antara Pemerintah Pusat dan Daerah, termasuk urusan konkuren yang dibagi antara pemerintah pusat, provinsi, dan kabupaten/kota. Daerah melaksanakan urusan yang menjadi kewenangannya dalam koridor NSPK yang ditetapkan pemerintah pusat.

Dalam ekosistem OSS pun peran pemerintah daerah nyata.

Portal OSS saat ini menyediakan panduan khusus pemerintah daerah untuk antara lain:

• verifikasi Sertifikat Standar;
• pemrosesan PKKPR oleh OPD Tata Ruang dan DPMPTSP;
• pemrosesan PB UMKU oleh pemerintah daerah;
• pemrosesan persetujuan lingkungan oleh OPD;
• pengawasan oleh OPD.

Jadi masalahnya bukan:

Pusat atau Daerah?

Tetapi:

Di mana batas kewenangan masing-masing dan bagaimana kewenangan tersebut harus dijalankan?

09 — INTERPRETASI DIBUTUHKAN, TETAPI HARUS TERKENDALI

Tidak semua peraturan dapat dibaca secara mekanis.

Kegiatan usaha memiliki variasi.

Kondisi lapangan berbeda.

Teknologi berkembang.

Karakteristik lokasi berbeda.

Karena itu, pejabat verifikator memang membutuhkan kemampuan untuk menerapkan norma terhadap fakta konkret.

Misalnya suatu peraturan mensyaratkan:

“memenuhi standar keselamatan.”

Pejabat tidak mungkin hanya melihat ada atau tidaknya kalimat tersebut.

Ia perlu melihat kondisi nyata.

Maka interpretasi diperlukan.

Tetapi interpretasi harus tetap bergerak dalam koridor:

Norma
↓
Tujuan regulasi
↓
Kewenangan
↓
Fakta
↓
Verifikasi
↓
Keputusan administratif

Bukan:

Norma
↓
pendapat pribadi
↓
persyaratan baru
↓
penolakan

10 — MASALAH TERJADI KETIKA SOP DIANGGAP SEBAGAI HUKUM

Ini salah satu persoalan yang sering luput.

Dalam organisasi pemerintahan terdapat SOP.

SOP diperlukan untuk membuat proses pelayanan menjadi konsisten.

Tetapi perlu dibedakan antara:

SOP internal

dan

norma hukum yang mengikat masyarakat.

SOP dapat menjelaskan:

• siapa memeriksa dokumen;
• bagaimana dokumen diproses;
• bagaimana verifikasi dilakukan;
• bagaimana permohonan diteruskan.

Tetapi pertanyaannya menjadi berbeda apabila SOP internal digunakan untuk menciptakan kewajiban substantif baru bagi pelaku usaha yang tidak memiliki dasar hukum yang memadai.

SOP adalah instrumen tata kelola proses.

Ia tidak otomatis menjadi sumber kewajiban substantif baru bagi masyarakat.

11 — OSS JUGA BUKAN SATU-SATUNYA REFERENSI

Ada kecenderungan lain:

“Kalau di OSS tidak muncul, berarti tidak diperlukan.”

Tidak selalu sesederhana itu.

PP 28 Tahun 2025 mengatur berbagai lapisan persyaratan dan perizinan dalam PBBR. OSS menjadi sistem terintegrasi untuk proses perizinan, sementara regulasi sektoral tetap menjadi sumber norma teknis. Penjelasan PP 28/2025 menegaskan integrasi proses melalui OSS sebagai antarmuka bagi pelaku usaha, dengan data diteruskan ke sistem kementerian/lembaga dan hasil akhirnya dikeluarkan melalui OSS.

Karena itu legal analysis tetap harus dilakukan dengan membaca:

PP 28/2025
↓
Peraturan Menteri sektoral
↓
NSPK / standar teknis
↓
Peraturan daerah jika relevan
↓
Kewenangan pemerintah daerah
↓
Proses OSS

Jangan membaliknya menjadi:

OSS → lalu mencari-cari aturan setelah ada masalah.

12 — CONTOH SEDERHANA

Bayangkan sebuah kegiatan usaha membutuhkan pemenuhan standar tertentu.

Peraturan Menteri menetapkan beberapa parameter.

Pelaku usaha telah memenuhi parameter tersebut.

Ketika diverifikasi, petugas meminta:

“Tambahkan dokumen X.”

Maka respons yang prudent bukan:

“Peraturan Menteri tidak menyebut X!”

Tetapi juga bukan:

“Baik, kami akan siapkan X.”

Pertanyaan yang lebih profesional adalah:

“Dokumen X ini digunakan untuk membuktikan pemenuhan parameter yang mana?”

Kemudian:

“Mohon diinformasikan dasar ketentuan atau standar teknis yang menjadi dasar permintaan tersebut.”

Jika ternyata X memang diperlukan sebagai evidence untuk membuktikan persyaratan yang telah ditentukan, persoalannya selesai.

Tetapi apabila X ternyata merupakan kewajiban substantif baru, maka perlu diperiksa kembali dasar kewenangannya.

Di sinilah legal reasoning bekerja.

13 — BAGAIMANA SEHARUSNYA PELAKU USAHA BERSIKAP?

Jangan langsung menganggap semua permintaan tambahan sebagai kesalahan.

Tetapi jangan pula menerima semua permintaan sebagai hukum.

Gunakan pendekatan:

ASK
Apa yang diminta?

MAP
Persyaratan mana yang hendak dibuktikan?

TRACE
Apa dasar hukumnya?

CHECK
Siapa yang berwenang?

COMPARE
Apakah konsisten dengan regulasi sektoral dan OSS?

DOCUMENT
Apakah permintaan tersebut dapat didokumentasikan secara resmi?

Dengan demikian, komunikasi tetap profesional.

14 — MINTA DASAR HUKUM BUKAN BERARTI “MELAWAN DINAS”

Ini juga penting dalam praktik.

Ada kekhawatiran bahwa ketika pelaku usaha bertanya:

“Dasar hukumnya apa?”

maka hubungan dengan pejabat menjadi tidak baik.

Padahal pertanyaan tersebut justru dapat disampaikan secara sangat profesional.

“Kami ingin memastikan dokumen yang kami siapkan sesuai dengan dasar hukum dan standar teknis yang berlaku. Mohon arahan dasar ketentuan untuk dokumen tersebut agar kami dapat memenuhi persyaratan secara tepat.”

Bahasanya bukan konfrontatif.

Tetapi substansinya jelas.

Pelaku usaha meminta legal certainty.

15 — KETIKA ADA PERBEDAAN INTERPRETASI

Bagaimana kalau setelah dilakukan review ternyata:

• Peraturan Menteri mengatakan A.
• Petunjuk teknis mengatakan B.
• OSS menunjukkan C.
• Petugas meminta D.

Ini bukan lagi sekadar persoalan administrasi.

Ini sudah menjadi interpretation gap.

Maka perlu dilakukan pemetaan:

Lapisan	Pertanyaan
UU	Apa dasar kewenangannya?
PP	Bagaimana kerangka perizinannya?
Permen	Apa standar sektoralnya?
NSPK	Bagaimana norma diterapkan?
Perda/Perkada	Apa kewenangan daerah yang relevan?
SOP	Bagaimana proses internal dilakukan?
OSS	Bagaimana proses elektronik dijalankan?
Verifikator	Apa yang sebenarnya diminta dan atas dasar apa?

Dengan tabel sederhana ini, kita dapat menemukan di mana sebenarnya terjadi perbedaan.

16 — JANGAN CAMPURKAN “KEBIASAAN” DENGAN “KEWAJIBAN HUKUM”

Kalimat:

“Biasanya kami minta dokumen ini.”

perlu dibedakan dari:

“Peraturan mewajibkan dokumen ini.”

Keduanya tidak identik.

Sebuah dokumen dapat menjadi kebiasaan administratif karena dianggap membantu proses verifikasi.

Tetapi apabila dokumen tersebut dijadikan syarat wajib untuk memperoleh suatu legalitas, maka pertanyaan tentang dasar kewenangannya menjadi jauh lebih penting.

Inilah salah satu alasan mengapa corporate legal, notaris, konsultan, dan pelaku usaha perlu memiliki kemampuan regulatory tracing.

Bukan hanya membaca:

“apa dokumennya?”

Tetapi juga:

“dari mana kewajibannya berasal?”

17 — LEGAL CERTAINTY BUKAN BERARTI SEMUA ORANG HARUS MEMBACA REGULASI SENDIRI

Pada akhirnya, persoalan ini tidak boleh dibebankan seluruhnya kepada pelaku usaha.

Pemerintah juga memiliki kepentingan yang sama:

menciptakan pelayanan yang konsisten, transparan, dan dapat diprediksi.

PP 28 Tahun 2025 sendiri dalam penjelasannya menekankan kebutuhan untuk meningkatkan kepastian hukum, termasuk mengenai proses bisnis dan jaminan kualitas layanan dalam penyelenggaraan PBBR.

Maka idealnya:

Regulasi jelas
↓
NSPK jelas
↓
Sistem jelas
↓
SOP jelas
↓
Verifikasi konsisten
↓
Pelaku usaha mendapatkan kepastian

Semakin besar jarak antara kelima hal tersebut, semakin besar pula compliance uncertainty.

18 — DARI “DOKUMEN TAMBAHAN” MENJADI “LEGAL BASIS”

Inilah perubahan cara berpikir yang penting.

Ketika ada permintaan tambahan, jangan berhenti pada:

“Dokumen apa yang harus saya siapkan?”

Naikkan satu tingkat menjadi:

“Apa dasar hukum dokumen tersebut?”

Kemudian naik lagi:

“Siapa yang memiliki kewenangan untuk memintanya?”

Dan akhirnya:

“Apakah permintaan tersebut merupakan penerapan dari norma yang ada atau pembentukan persyaratan baru?”

Empat pertanyaan tersebut dapat menjadi filter sederhana dalam regulatory compliance.

19 — ADIABEL LEGAL CHECK

Untuk setiap persyaratan perizinan yang dianggap tidak jelas, kita dapat menggunakan formula:

RULE
Apa aturan utamanya?

↓

STANDARD
Apa standar teknis yang berlaku?

↓

AUTHORITY
Siapa yang berwenang?

↓

REQUIREMENT
Apa yang sebenarnya diwajibkan?

↓

EVIDENCE
Apa dokumen pembuktiannya?

↓

VERIFICATION
Apa yang harus diverifikasi?

↓

DECISION
Apa keputusan administratif yang dapat diambil?

Dengan pendekatan ini, kita dapat memisahkan antara norma, bukti, dan proses verifikasi.

20 — ADIABEL LEGAL VIEW

Perbedaan antara aturan tertulis dan praktik administratif tidak selalu berarti ada pihak yang salah.

Sering kali persoalannya adalah bagaimana norma diterjemahkan ke dalam kondisi konkret.

Karena itu, kita tidak boleh mengambil posisi ekstrem:

“Apa yang diminta dinas pasti benar.”

Tetapi juga tidak:

“Kalau tidak tertulis persis dalam Permen, pasti tidak boleh diminta.”

Keduanya terlalu sederhana.

Yang harus dilakukan adalah menelusuri dasar hukumnya.

Apakah permintaan tersebut:

• merupakan persyaratan yang memang diwajibkan;
• merupakan dokumen pembuktian;
• merupakan kebutuhan klarifikasi teknis;
• atau justru merupakan persyaratan tambahan yang belum jelas dasar kewenangannya.

Karena dalam administrasi pemerintahan, kewenangan adalah titik awal dari tindakan yang sah.

Dan dalam compliance, legal basis adalah titik awal dari kewajiban yang harus dipenuhi.

Maka ketika terdapat perbedaan antara Peraturan Menteri dan praktik verifikasi di lapangan, jangan langsung berdebat.

TRACE THE RULE.

TRACE THE AUTHORITY.

TRACE THE REQUIREMENT.

TRACE THE EVIDENCE.

Barulah kita dapat mengetahui apakah yang terjadi adalah:

perbedaan tafsir yang masih dapat dijelaskan,

atau perbedaan prosedur yang perlu diklarifikasi,

atau permintaan administratif yang membutuhkan dasar kewenangan lebih lanjut.

LEGAL → AUTHORIZED → TRANSPARENT → CONSISTENT → ACCOUNTABLE

Pada akhirnya, tujuan perizinan bukan hanya agar sebuah izin terbit. Tetapi agar izin tersebut lahir melalui proses yang legal, berwenang, transparan, konsisten, dan akuntabel.

Karena kepastian hukum bukan hanya soal adanya peraturan.

Kepastian hukum juga berarti bahwa ketika peraturan tersebut diterapkan, pelaku usaha dapat mengetahui dengan wajar apa yang diwajibkan, siapa yang berwenang meminta, dan atas dasar apa suatu keputusan dibuat.

“Peraturan boleh ditafsirkan untuk diterapkan.
Tetapi kewenangan tidak boleh diciptakan hanya melalui tafsir.”

ADIABEL LEGAL INSIGHT

Legal Insight for Business & Corporate Life

© 2026 Adiabel Corporate Services | Legal & Corporate Insight